La ilusión contable

Por Solange Rosa[1]

Los contratos PPP resultan una alternativa con menos costes políticos que la deuda externa comprometiendo las cuentas públicas a futuro y erosionando las capacidades del Estado. Lo que está en juego en este esquema es la definición del concepto de bien público, la capacidad de planificación del estado y la solvencia económica de nuevas generaciones.

La apertura de sobres del pasado martes definió el comienzo de la primera etapa de contratación a través de una modalidad alternativa de obras públicas, los contratos de Participación Público Privada (PPP)[2].

La PPP implica una nueva relación entre en sector público y el sector privado, con una sucesiva transformación en la prestación de servicios y bienes públicos por parte del Estado. En líneas generales, la PPP otorga mediante un contrato, el diseño, la construcción y luego la operación y el mantenimiento de una infraestructura a un empresa privada o consorcio de empresas.

Los defensores de este mecanismo señalan la ventaja que representa para el Estado: la capacidad de dilatar el peso del costo de la obra en el presupuesto, permitiéndole no aumentar su déficit en las cuentas públicas. A través de los contratos, establecidos entre ministerios y consorcios, se establecen los plazos y las modalidades de repago, que varían de acuerdo al servicio del que se trate, las mismas pueden abarcar las concesiones del servicio para su explotación, la carga directa o indirecta  a los usuarios, y la generación de bonos por parte del Estado a modo de pagaré.

Las PPP en el mundo

El inicio de esta modalidad de contratación puede encontrarse en el derecho anglosajón, identificando al Reino Unido como un ejemplo de larga data en el uso de este tipo de proyectos[3].  En su dilatada experiencia, ha utilizado este mecanismo en diferentes ámbitos de la obra pública incluyendo transporte, energía, sanidad y educación, siendo los dos primeros los principales espacios licitados de este modo.

El resultado obtenido se condensa en una serie de problemas entre los que se pueden enumerar: el sobreprecio de las obras, excesivos beneficios para el sector privado que comprometen el presupuesto público a futuro, y la pérdida de capacidad estatal a la hora de diseñar y planificar los bienes y servicios públicos.

En datos concretos, el organismo encargado de supervisar estos contratos, la National Audit Office, determinó que Gran Bretaña deberá pagar, en los próximos 25 años, 200 mil millones de libras al sector privado por los proyectos implementados a través de este modelo. Resultando las obras ejecutadas un 40% más cara, que si las hubiese financiado el sector público.

El cierre de este escenario oscuro culmina con el quiebre, en enero de este año, de la principal empresa constructora del Reino Unido: Carillion. Su cierre implicó la pérdida de 43 mil puestos de trabajo y la consecuente repercusión en las PyMEs vinculadas a la constructora.

En el caso español, la situación no difiere demasiado. Al Estado hispánico esta experiencia de las PPP le costará 4000 millones de euros, producto de proyectos de construcción de autopistas que resultaron truncas. ¿Cuál fue la razón? De manera similar al caso británico, las constructoras responsables de la realización de las autopistas de Madrid se declararon en quiebra.

Casi como ejemplo extremo de las contraindicaciones de este tipo de contratación, encontramos la experiencia de Lesoto, un pequeño país enquistado en pleno territorio sudafricano. Su gobierno  licitó la construcción de un Hospital con tres clínicas anexas a través de la PPP, el coste del hospital asume la cifra de 67 millones de dólares anuales, lo que representa el 51% de su presupuesto de sanidad total.

El caso argentino

La ley 27.328, norma que regula las contrataciones PPP, contiene una serie de puntos a considerar, teniendo en cuenta las experiencias internacionales.

En primer lugar, el contrato genera relaciones asimétricas entre las partes, al excluir las prerrogativas del Derecho Público del Estado. Esto debilita el poder negociador del sector público, convirtiéndolo en la parte más vulnerable.

Por otro lado, la ley establece instancias de arbitraje y resolución de controversia, pero excluye la intervención de tribunales nacionales, dejando a los tribunales internacionales como el campo de resolución de litigios.

El tercer punto refiere a las indemnizaciones en caso de rescisión por interés público, donde se excluye cualquier tipo de limitación a la responsabilidad estatal, pero nada dice de la responsabilidad del sector privado en caso de incumplimiento del contrato.

Por el contrario, la ley afirma que “en todos los casos se deberá asegurar el repago del financiamiento aplicado al desarrollo del proyecto”, volviendo incluso más difusas las responsabilidades de cumplimiento del sector privado.

El último punto que resaltaremos aquí, tiene que ver con el organismo encargado de auditar el cumplimiento de dichos contratos. El designado por la ley es la Auditoría General de la Nación (AGN). En este sentido cabe reflexionar sobre las capacidades institucionales de la AGN para auditar este tipo de contratos, teniendo en cuenta que lo mismos exceden sus atribuciones naturales. Además, los informes de la Auditoria siempre se realizan ex post, por lo que no permitirían contener daños, sino tener un diagnóstico de los mismos.

Las PPP vuelven a nuestro país como la respuesta de la tan esperada “lluvia de inversiones” y como la solución a la problemática del déficit que la gestión Cambiemos fue incapaz de revertir, aun realizando enormes recortes presupuestarios.

En este contexto es un deber ser cautos y reflexionar sobre el impacto que pueden tener estos contratos para las futuras administraciones, no solo a la luz de las desventajas que nos presentan sus antecedentes internacionales, sino por las características institucionales en las que se insertan, las falencias del marco normativo que los regulan y la imprudencia de un gobierno con escasos resultados económicos en mira a las elecciones del 2019.

Pero también resulta importante preguntarnos cómo impactan estos mecanismos de contratación en la relación entre el Estado y la Sociedad, ya que modifica espacios de intervención estatal. ¿Cómo redefinen los conceptos de bienes y servicios públicos, si los mismos pueden ser mercantilizados? Y por último ¿Qué  lugar cumple la planificación estatal en este tipo de contratos y que riesgo social tiene que los bienes y servicios públicos dejen de ser pensados conforme al valor social que representan?

El periodista y economista argentino Alejandro Bercovich, comparó históricamente las características de los contratos PPP con la construcción de los ferrocarriles argentinos en manos del capital Inglés. Si bien la comparación no es exacta, nos permite dimensionar  el impacto que puede generar la obra pública diseñada, planificada y construida a través de una lógica ganancial, que no considera el valor social que esta representa y su lugar en el desarrollo económico de un país. Los PPP puede parecer una salida eficiente por su caudal de financiamiento a corto plazo, que nos permite saldar el déficit en infraestructura de nuestro país, pero también puede representar una ilusión contable que hipoteque nuestro futuro cercano.

[1] Licenciada en Ciencia Política (UNLaM)

[2] La ley Nº 27.328  del 16/11/2016 y  su respectivo Decreto regulatorio 11/2017 del 17/02/2017, establece el marco normativo de un nuevo mecanismo de contratación de participación público en el país.

[3] El establecimiento de este tipo de proyectos se remonta a la década del 70 bajo la denominación de Private Financial Initiative (PFI), y se reforzó en la década del 90 bajo los mandatos de John Mayor y Tony Blair.

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